Qualificação de nível secundário: Investimento Fundamental

Portugal tem feito, ao longo dos últimos trinta anos, um significativo esforço de qualificação da população em todos os níveis de ensino, no sentido de recuperar o atraso que nos distancia dos países mais desenvolvidos.

No entanto, a realidade actual está ainda distante da situação de grande parte dos países da União Europeia e da OCDE. Portugal continua a apresentar baixos níveis de escolarização , que atingem os segmentos das gerações mais velhas, mas também os jovens.

Cerca de 3.500.000 dos actuais activos têm um nível de escolaridade inferior ao ensino secundário, dos quais 2.600.000 inferior ao 9.º ano. Cerca de 485.000 jovens entre os 18 e os 24 anos (i.e., 45% do total) estão hoje a trabalhar sem terem concluído 12 anos de escolaridade, 266.000 dos quais não chegaram a concluir o 9.º ano.

É imperioso superar os défices estruturais de formação e de qualificação que Portugal apresenta. Precisamos de uma intervenção política, focada, determinada, continuada e em ritmo acelerado nesta área, sem a qual não é possível alcançar uma sociedade plenamente desenvolvida em todas as suas dimensões.

A Iniciativa Novas Oportunidades representa um novo impulso no caminho da qualificação dos portugueses. O objectivo que nos orienta é o da escolarização geral da população ao nível do ensino secundário. É esta a fasquia que deve concentrar e mobilizar os nossos melhores esforços e energias. O ensino secundário constitui um patamar educacional com forte expressão na estrutura de habilitações escolares da população dos países com melhores índices de desenvolvimento e é tido como condição indispensável de suporte às exigências de desenvolvimento das economias baseadas no conhecimento.

A importância de apostar na generalização do nível secundário de escolaridade é claramente assumida pela Comissão Europeia que estabeleceu o objectivo de, em 2010, 85% das pessoas com 22 anos de idade na União Europeia terem completado o ensino secundário.

A OCDE, no mesmo sentido, propõe para Portugal, como prioridade política para incrementar a produtividade da força de trabalho, o “reforço da escolarização ao nível do secundário”. A redução do défice de escolarização da população portuguesa favorece o crescimento, quer porque melhora a qualidade do trabalho, quer porque facilita a adopção de novas tecnologias.

Em Portugal, esta é uma perspectiva que merece consenso alargado no âmbito do diálogo social, tendo inscrito como prioridade de intervenção no Acordo de Política de Emprego, Mercado de Trabalho, Educação e Formação, celebrado entre o Governo e os Parceiros Sociais em Fevereiro de 2001, o combate aos “défices de escolarização e de qualificação profissional”.

A importância do investimento em capital humano decorre do seu reconhecido contributo para o crescimento económico, bem como para uma multiplicidade de outros benefícios sociais. Estes benefícios têm uma tradução colectiva, no nível de desenvolvimento e coesão da sociedade como um todo, e uma tradução individual por via das oportunidades de melhoria da qualidade de vida que proporcionam. Esta é uma perspectiva que vale a pena ilustrar.

OECD, Economic Policy Reforms – Going for Growth, 2005
Crescimento económico

O contributo do investimento em capital humano para o crescimento económico, medido através da evolução do PIB, da produtividade ou da competitividade, está hoje amplamente reconhecido.

Relativamente ao PIB é estimado que no espaço da União Europeia a elevação em um ano do nível médio de escolaridade se traduza no aumento da taxa de crescimento anual entre 0,3 a 0,5 pontos percentuais. Para Portugal, a OCDE (2003) estima que o produto poderia ter crescido mais 1,2 pontos percentuais por ano, entre as décadas de 70 a 90, se os seus níveis de escolaridade estivessem equiparados à média dos países da OCDE.

No mesmo plano, é também reconhecido que o investimento em capital humano constitui uma condição primordial para promover a competitividade, assente na inovação e na qualidade do serviço, e para assegurar a captação de sectores de base tecnológica.

DGEP, 2005.

Economic Surveys – Portugal, 2003
Actividade e emprego

Ainda num plano agregado, regista-se ser possível reconhecer uma relação positiva entre o investimento em capital humano e as dinâmicas de actividade e emprego. Entre o conjunto de países da OCDE estima-se que a um aumento de um ano de escolaridade no nível médio de habilitações da população se encontra associado um aumento entre 1,1 a 1,7 pontos percentuais nas taxas de actividade e de emprego.

O investimento em educação e formação diminui significativamente o risco e duração do desemprego e faz aumentar as probabilidades de reinserção no mercado de trabalho. Com efeito, os dados do desemprego em Portugal evidenciam uma tendência de aumento gradual do nível de desemprego nas pessoas com menores habilitações e, sobretudo, uma representatividade acrescida destes no grupo dos desempregados de longa duração.

A promoção dos níveis de qualificação de base assume-se pois como instrumento fundamental de combate ao desemprego mas também da política de igualdade de género, na medida em que as mulheres são mais penalizadas pelo agravamento do desemprego de longa duração (representando 56% dos desempregados de longa duração actualmente inscritos).

OCDE, Employment Outlook, 2004.

IEFP, Desemprego Registado, 2005
Salários

Os benefícios económicos resultantes do investimento em capital humano têm, também, uma expressão individual, sobretudo ao nível da remuneração , na medida em que constitui um investimento com margens de retorno muito significativas. Portugal é um dos países em que o prémio salarial em resultado do investimento em educação e formação é maior, em particular ao nível do ensino secundário onde o diferencial salarial é o maior de toda a OCDE. Isto reflecte, em primeiro lugar, as diferenças de produtividade média entre trabalhadores com e sem qualificação, mas também o défice relativo de trabalhadores qualificados no nosso país.

OECD, Employment Outlook, 2004.

Ganhos salariais por nível de escolaridade, segundo o grupo etário
Nível 100 igual ao secundário

Cidadania e coesão social

O investimento em educação e formação produz aquisições significativas em diversos domínios de organização da vida social. A promoção de dinâmicas de participação social mais intensas, a tolerância social, o ambiente de inovação, a promoção da igualdade de género são exemplos de ganhos sociais que podem ser estimulados por via do investimento na educação e formação das pessoas.

A UNESCO tem alertado para que a promoção do acesso à educação contribui para proporcionar melhores níveis de participação cívica, política e cultural. Traduzida em maior igualdade de oportunidades para todos, o acesso à educação contribui para dissipar mecanismos de segregação social, promovendo uma maior igualdade social na aquisição de condições de bem-estar social, de uma maior tolerância às diferenças sociais e raciais e, simultaneamente, geradores de sentimentos de maior segurança.

A qualificação tem pois um importante papel no combate à reprodução da situação desfavorável das mulheres no mercado de trabalho – que tem expressão ao nível das taxas de actividade e emprego, do diferencial salarial ou da sua menor representatividade em cargos de chefia e em determinados sectores de actividade - pelo que se assume como peça fundamental da construção de modelos sociais mais coesos.

A educação é também uma importante condição do desenvolvimento pessoal e, por isso, um factor decisivo para o aproveitamento do investimento em formação. Com efeito, o nível de escolaridade e a literacia são factores decisivos para a capacidade de aprofundar trajectórias de aprendizagem e de maximizar a eficácia de investimentos formativos.

Investir em educação corresponde a aprender mais hoje mas, também, a criar melhores condições para dar continuidade a trajectórias de aprendizagem ao longo da vida, desenvolvendo, simultaneamente, elevados níveis de empregabilidade.

Caminho Percorrido

O ponto de partida para uma estratégia de aceleração da qualificação dos portugueses tem de assentar numa avaliação precisa dos avanços já realizados e da situação em que nos encontramos.

Apesar das insuficiências temos de saber reconhecer os inegáveis e substanciais progressos realizados por Portugal nas últimas décadas, que permitiram aquisições relevantes em matéria de educação e formação para amplas camadas da população. A herança dos anos de ditadura pode situar-se como o ponto de partida desta análise, bastando, para exemplificação do cenário de atraso em que esses anos colocaram o país, convocar alguns exemplos. Nos anos setenta, Portugal mantinha no analfabetismo 26% da sua população, adoptava uma escolaridade básica de seis anos, que tinha como contraponto nos países europeus mais desenvolvidos taxas de escolarização secundária na ordem dos 80%, ao mesmo tempo que o acesso ao ensino superior era marcadamente elitista.

Indicadores da Evolução das Qualificações da População em Portugal (%)

Desde então verificaram-se progressos assinaláveis, reflectidos, por exemplo, na progressão da frequência nos vários níveis de escolaridade ou na adopção e generalização de uma escolaridade obrigatória de nove anos.

O investimento da rede pré-escolar e o consequente alargamento da sua capacidade de resposta em todo o território nacional constitui, porventura, quer do ponto vista simbólico, em virtude de se tratar do ciclo inicial do percurso educativo, quer do ponto de vista instrumental, pela importância que assume a formação pré-escolar enquanto condição de sucesso da escolarização, uma aquisição emblemática do passado recente do sistema educativo.

Taxa de pré-escolarização (%)

A par da generalização do pré-escolar, a expansão e requalificação de todo o parque escolar, ainda que incompleta, representa um passo decisivo no sentido de dotar o sistema educativo de capacidade de resposta aos desafios de prolongamento da escolarização e de reforço da qualidade do ensino. Este é um domínio em que os avanços conseguidos favorecem a resposta à ambição de alcançar uma escolarização massiva ao nível do ensino secundário.

As taxas de frequência no ensino superior testemunham o esforço de dotação material e de recursos humanos efectuado e traduzem o envolvimento colectivo que o objectivo de escolarização suscitou nas gerações mais novas e nas suas famílias.

Nº de alunos matriculados no ensino superior

Os últimos anos permitiram também consolidar várias vias de ensino profissionalizante que se organizam no quadro do sistema educativo e de formação, reflexo de uma acrescida convergência de actuação entre as políticas de educação e formação. O Ensino Profissional e o Sistema de Aprendizagem, por exemplo, são hoje vias de formação profissionalizante plenamente reconhecidas, tanto pelos jovens que procuram uma formação orientada para o mercado de trabalho, como pelas empresas que necessitam de recrutar técnicos intermédios qualificados.

Por fim, cumpre situar, nesta brevíssima síntese retrospectiva dos progressos alcançados nos últimos anos, a recente consolidação – iniciada em 1999 – do subsistema de educação e formação de adultos. Neste plano, destaca-se, por um lado, a instituição de um mecanismo de reconhecimento e validação de aprendizagens realizadas através da experiência de vida e, por outro, a expansão da oferta de cursos de educação e formação especificamente dirigidos a adultos. Na primeira metade da presente década foram criados 98 Centros de Reconhecimento, Validação e Certificação de Competências, tendo sido atribuídos 50.000 diplomas, o que ainda é manifestamente insuficiente face às actuais necessidades de qualificação da população activa adulta.

Nº de Novos CRVCC e de diplomas atribuídos entre 2001 e 2005

O reconhecimento de competências atende à importância de dar valor às aprendizagens realizadas de modo não formal ou informal, na justa medida em que o seu valor é importante para o país e que a sua certificação constitui um estímulo fundamental para o aprofundamento do investimento individual na qualificação. A criação e expansão de uma oferta de cursos de educação e formação de adultos constitui, por sua vez, um recurso imprescindível para a escolarização da nossa população adulta, condição indispensável para que mais rapidamente possamos encurtar o atraso que nos distancia da maioria dos restantes países europeus.

O Défice de Qualificações

O investimento na qualificação dos portugueses tem constituído uma linha de aposta comum aos diferentes ciclos de políticas públicas, designadamente desde que Portugal tem beneficiado de fundos estruturais destinados a apoiar o percurso de ajustamento aos padrões médios de desenvolvimento da União Europeia.

Apesar disso, a progressão dos indicadores que reflectem os ganhos relativos ao investimento em capital humano tem sido lenta, mantendo Portugal numa posição de grande desvantagem face à maioria dos seus parceiros na União Europeia e não permitindo perspectivar uma inversão da situação de partida num curto espaço de tempo.

Com efeito, embora a Lei de Bases do Sistema Educativo, publicada em 1986, estabeleça em nove anos a escolaridade obrigatória, os dados relativos ao número de anos de escolarização da população adulta nos países da OCDE confirmam que nos encontramos ainda distantes do objectivo de recuperar o grau de escolarização da população portuguesa.

Média de anos de escolarização da população adulta

Conforme se pode verificar no quadro seguinte, na estrutura de qualificações da população activa portuguesa dominam os níveis mais baixos de escolaridade, evidenciada por uma representatividade ainda baixa do segmento da população que concluiu o ensino secundário.

População activa por nível de instrução segundo o grupo etário

Quando se analisam os níveis de escolaridade distinguindo dois escalões etários, um mais jovem (25-34) e um outro mais velho (45-54), verificamos que a progressão registada é positiva em resultado da intensificação do esforço de escolarização da população jovem. Este nível de progressão é, no entanto, ainda insuficiente para permitir uma alteração relativamente célere da estrutura de níveis de escolaridade da população total.

População que tem qualificação de nível secundário ou mais (2003)

Fonte: OECD, Education at a Glance, 2005.

A realidade actual decorre da juventude do nosso processo de qualificação (que não abrangeu a maioria dos actuais activos sem oportunidade, enquanto jovens, para escolarizações mais avançadas), da baixa intensidade de participação de adultos em percursos de educação e formação (que não tem permitido a recuperação dos activos) e, de uma forma muito significativa, da persistência de elevadas taxas de abandono e insucesso escolar.

Nos últimos anos, milhares de jovens completaram os 16 anos sem concluírem a escolaridade básica e um enorme contingente de jovens com menos de 24 anos, tendo frequentado o ensino secundário, abandonou o sistema educativo sem terem obtido o respectivo diploma.

População entre os 18-24 anos que não se encontra a frequentar qualquer grau de ensino, segundo o nível de instrução – 1991-2001

Todos os anos uma fileira de jovens pouco escolarizados tem alimentado vários sectores do mercado de trabalho pouco exigentes em matéria de qualificações. Estes jovens já não regressam ao sistema educativo para completar o nível de instrução atingido, em grande medida devido ao facto de o ensino secundário estar predominantemente vocacionado para os jovens que pretendem ingressar no ensino superior, não estando difundido como um ciclo terminal, e de as ofertas formativas existentes serem, ainda, insuficientes.

Assim, na justa medida em que as características do nosso tecido produtivo têm sido favoráveis ao desenvolvimento de actividades intensivas em mão-de-obra – cujos modelos empresariais tendem a veicular estratégias de recrutamento nas quais a escolaridade e a qualificação profissional não constituem factores essenciais – não surpreende que Portugal apresente, também, uma percentagem baixa (7%), comparativamente à média da UE (16%), de jovens que se encontram simultaneamente inseridos no mercado de emprego e nos sistemas de educação e formação. A aprendizagem tem mantido, pois, uma característica eminentemente informal (aprender pela experiência), sendo a qualificação formal ainda insuficientemente considerada uma mais valia de desenvolvimento em estratos significativos de empresários e de trabalhadores.

Conforme é possível verificar no quadro seguinte, se em 2001 a taxa de abandono escolar apresentava uma expressão quase residual, os valores relativos ao número de jovens entre os 18 e os 24 anos que saíram da escola sem completar o ensino básico ou o ensino secundário é ainda muito significativa.

Taxas de Abandono Escolar e de Saídas Antecipada e Precoce (%)

Este fenómeno não está em processo de regressão, tendo, aliás, tendência a aumentar, dado o enorme insucesso que, de modo persistente, se verifica no ensino secundário – desde 1995 que as taxas de repetência se concentram, sem grande variação, em cerca de 35%.

Evolução das Taxas de Retenção e de Desistência

As maiores taxas de insucesso e de abandono registam-se no ano inicial de cada ciclo de estudos e, com maior expressão no 10.º ano de escolaridade, coincidindo com uma passagemdo 3.º ciclo para o ensino secundário. Esta evidência reflecte a necessidade de adoptar medidas que previnam as dificuldades verificadas neste momento da progressão escolar e, com isso, promovam a permanência dos jovens em percursos de escolarização mais longos.

Importa ainda realçar que uma análise mais detalhada das taxas de abandono escolar permite concluir que em Portugal existem significativas disparidades aos níveis locais e regional, justificando a adopção de estratégias de intervenção territorialmente diferenciadas.

Oferta de Formação Insuficiente

Um traço característico do sistema de ensino largamente responsável pela reduzida escolarização dos nossos jovens é a existência de uma rede com um número ainda insuficiente de cursos profissionalmente qualificantes, não obstante a diversidade da oferta actualmente existente.

No caso do ensino básico, estas ofertas têm uma expressão reduzida e destinam-se essencialmente a jovens com mais de 15 anos. Do conjunto de cerca de 121 mil jovens activos com menos de 25 anos que não têm o 9º ano, apenas cerca de 12 mil estão a estudar.

Ao nível do secundário, o sistema de ensino desenvolveu-se de forma muito subordinada ao prosseguimento de estudos, designadamente no ensino superior, de que é indicador o grande predomínio do número de alunos matriculados nos cursos gerais em detrimento dos cursos de pendor mais vocacional. De facto, a concentração de jovens em cursos conducentes ao prosseguimento de estudos, em detrimento das variantes de ensino de natureza tecnológica e profissionalizante, é bastante superior em Portugal quando comparado, por exemplo, com outros países da OCDE (71,7% Portugal – 48,5% OCDE). Traduzindo a necessidade de reforçar a apetência pelo investimento em educação, este indicador acentua a importância de reforçar a oferta e as opções de qualificação profissional com equivalência escolar (28,3% Portugal; 47,2% OCDE - dados de 2001).